建议对突发生态环境事件专门立法

党的二十大报告明确提出，要严密防控环境风险。当前，我国突发生态环境事件多发频发的高风险态势仍未根本改变，但应对突发事件的法治化、规范化进程却较为滞后，存在应急处置程序和要求亟待完善、突发生态环境事件事后恢复制度不健全等问题。笔者认为，需要制定一部专门法律，以规范突发生态环境事件应对工作。
第一，突发生态环境事件专门立法应定位为行政法规。现行的《突发环境事件应急管理办法》属于部门规章，法律位阶较低，难以解决政府和有关部门法定职责不清等问题。经梳理发现，突发生态环境事件应对所需解决的主要问题，均可以在国务院行政管理职权范围内解决，不需要突破法律的规定，可以纳入《突发事件应对法》《环境保护法》等法律框架内解决。因此，从节约立法资源以及立法可行性和必要性出发，制定一部突发生态环境事件应对的行政法规即可，在相关法律框架内，重点对政府和有关部门法定职责等部门规章难以解决的事项作出规定。
第二，突发生态环境事件专门立法应坚持一法多规，与相关法律法规协同配合。我国幅员辽阔、人口众多，各地发展情况不平衡，法律体系的特点是“一法多规”，因此，在进行突发生态环境事件专门立法的同时，要抓好与相关法律法规的协同配合。注意做好配套规章、规范性文件和技术规范的研究制定工作，对突发生态环境事件应对专门立法确立的重要法律制度，争取同步出台相应配套文件；要在制定有关财政、金融、税收等法律法规时，考虑支持解决突发生态环境事件应对的问题；同时，鼓励地方结合实际，制定具有地方特色的突发生态环境事件应对的法规规章。
第三，突发生态环境事件专门立法应树立“救环境”优于救财产理念。“救环境”优于救财产理念是指在突发事件应对中，如果难以同时保障生命、财产和环境安全的情况下，应当优先考虑救生命，其次考虑“救环境”，最后考虑救财产的应急处置救援理念。确立这一理念的主要考虑是，突发事件次生生态环境问题的消除或修复通常较为困难，所需费用比所救财产数额大得多，一些生态环境破坏往往难以逆转，而且环境利益是公共利益，事关不特定的公众，应当优先于财产得到保护。突发生态环境事件专门立法应当贯彻这一理念，明确规定一旦发生突发事件，政府及相关部门、企业会第一时间抢救受害者，同时采取措施防止事件和应急处置救援措施对环境造成影响，然后考虑如何减少财产损失。
第四，突发生态环境事件专门立法应具有针对性和可操作性。突发生态环境事件专门立法应当坚持问题导向，抓住突发生态环境事件应对面临的主要法律障碍，规定预防和处置突发生态环境事件的法律制度。主要包括：一是突发生态环境事件应对义务和职责制度，核心是明确各级政府、相关部门的职责以及公民、法人和其他组织的权利义务。二是环境风险控制制度，要求开展建设项目环境风险评估、企业事业单位环境风险评估、环境安全隐患排查治理、饮用水水源地环境风险预警、有毒有害气体环境风险预警等。三是应急准备制度，规定环境应急预案管理、环境应急物资储备保障、环境应急资源调查管理、环境应急处置救援队伍管理、环境应急专家管理、环境应急联动机制等内容。四是应急处置制度，主要规定突发生态环境事件信息报告、政府及有关部门应急响应、企业事业单位应急响应、环境应急监测、事件信息公开、事件调查和责任追究等制度措施。五是事后恢复制度，主要规定事件环境损害评估、环境损害分担和执行、污染治理和生态修复、案例总结和警示教育等制度措施。
第五，突发生态环境事件专门立法应将强制性落实到位。法律法规的规范性、强制性、稳定性和可操作性等特点决定了突发生态环境事件应对专门立法应当是规范法、强制法，是应对突发生态环境事件的基本行为准则和规范。因此，对违反义务性和禁止性规定的，突发生态环境事件专门立法应规定严格的制裁措施，除追究行政、刑事责任外，还要鼓励支持污染受害者追究肇事企业事业单位的民事责任，并建立健全约谈、限批、黑名单、挂牌督办等制度。
（杨智皓 黄政，作者单位：杨智皓，武汉轻工大学；黄政，西北政法大学）